《中华人民共和国水土保持法》 第 4 条规定:“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导,将水土保持工作纳入本级国民经济与社会持续健康发展规划,对水土保持规划确定任务,安排专项资金,并组织实施。国家在水土流失重点预防区和重点治理区,实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。 ” 第 5 条规定:“国务院水行政主任部门主管全国的水土保持工作。国务院水行政主任部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主任部门主管本行政区域的水土保持工作。县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责,做好有关的水土流失预防和治理工作。 ”各省(自治区、直辖市)水土保持条例或实施《中华人民共和国水土保持法》 办法更加明确、更加针对性地规定了水土保持目标责任。由此可见,法律和法规所规定的“水土保持目标责任 ”的责任主体最重要的包含 2 个层面:一是“县级以上人民政府 ”;二是“县级以上人民政府有关部门 ”,包括水利、林业、农业、国土资源、发展改革、财政、环境保护等机构和单位。

  设立水土保持目标责任的依据主要是《中华人民共和国水土保持法》。从法律条文出发、原原本本厘清“责任清单 ”,既是建设法治政府和服务型政府的要求,又是各级人民政府履行职责、狠抓落实和勤政为民的体现。设立目标责任应坚持如下 4 项原则。

  1)依法依规管理,健全考评体系。设立目标责任,应充足表现“法定责任必须为、法无授权不可为 ”的要求,保证目标责任的考核主体、责任主体对考核指标、评价方法及其在实践中的落实等具有明确统一的、具有法定意义上的认识,避免责任目标在问责上可不接受、在法规上没有依据,避免目标考核在法律上站不住、在实施中管不好。

  2)突出业绩导向,兼顾社会效益。设立目标责任,既要突出年度、考核期及任期的水土流失防治实绩,突显责任主体敢于担当、勤政务实的责任感和使命感,又要兼顾营造良好的水土流失防治社会环境,体现打基础、利长远的服务意识和社会意识,保证既避免以虚充实、以软代硬,又避免急功近利、竭泽而 渔,真正提高政府公信力。

  3)注重动态评价,鼓励主动作为。设立目标责任,应充分启发责任主体的主观能动性、鼓励人的积极创造性,既反映某个时间点状态量,又反映对应时间段的变化量,既防止“庸官懒政 ”现象,又激励“勤政创业 ”行为,激发人人求真务实、个个奋发有为,发挥好制度的正导向作用,释放好制度的强大正能量,真正提升行政活动效能。

  4)指标可被检验,结果可被统计。设立目标责任,应充足表现指标可检查检验、可汇总统计的特征,保证能够支撑定量化的目标责任评价,数量化地反映责任主体的工作绩效与水土保持工作的动态变化,发挥可评优秀、可辨良莠的作用,全方面促进水土流失预防的方法、治理措施及其效益的不断增长。

  水土保持目标责任的内容应该全面反映《中华人民共和国水土保持法》规定的“对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施 ”,全面体现“预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益 ”的水土保持工作方针,根据当前水土保持工作的主要领域和工作方向,参考以往的工作实践和相关研究,提出了领导组织、制度建设实施、规划制定、水土流失预防组织实施、水土流失治理组织实施、监督执法和监测评价等 7 类水土保持目标责任内容。分析各类目标责任内容之间的关联与区别,分析厘清、归纳合并,提出 48 个目标责任指标。对于“预防保护的方法建设 ”“重点工程建设 ”2 个指标,又进一步细分出 2个亚指标。这样,就构建起了由 7 个指标类(一级类)、48 个指标(二级类)、4 个亚指标(三级类)构成的水土保持目标责任指标体系。具体指标及分值见表 1。各指标类在水土保持目标责任中的作用如下。

  各级水土保持目标责任的责任主体持续不断地、持之以恒地强化“领导组织 ”,将必需的相关活动提上工作的日程并不折不扣地按时序执行好,对于推动水土保持工作具有提纲挈领的作用。

  制定相配套的具有法规性、指导性与约束性的规章制度,对于贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》,推动各项工作、规范责任人具有甚至不可比拟的作用。

  指标规划是依法加强水土保持管理的主要是根据,是破解水土保持发展瓶颈、指导水土保持工作的纲领性文件。其中的主要工作内容、任务规模、进度要求和品质衡量准则等目标,都是经过反复研究、咨询论证进而批复确定的,都是对责任主体提出的约束性要求,都应该保证实现。

  水土保持,重在预防保护。各级人民政府应当坚持“预防为主,保护优先 ”的水土保持工作方针,格外的重视水土流失预防工作,把预防保护工作摆在首要位置,组织协调,有效预防水土流失的发生。

  在已经发生水土流失的地区,国家应当格外的重视水土流失综合治理,坚持“综合治理、突出重点 ”的水土保持工作方针,切实加强重点预防区和重点治理区的水土流失治理,切实改善当地群众生产生活条件,这对保护生态环境、保障国家和地区经济社会可持续发展具备极其重大意义。

  法律的每一条、每一款都有严格的、明确的指导性与约束力,尤其是那些“严格 ” 和“很严格 ” 的限制、禁止性质的规定,应该得到每个公民、任何法人组织的严格遵守。若个人、法人和组织冒犯了相关规定,就必须被明确而严肃地指出、被明确而严格的处理,通过“违法必究 ” “执法必严 ” 和坚决打击、制裁违法犯罪行为来保证和捍卫法律的严肃性。

  通过监测,可准确掌握区域水土流失预防和治理情况,可累积长期的监测数据和成果,可分析评价水土保持效果,为各级人民政府做好水土流失防治总体部署、规划布局提供科学依据,为针对性地开展防治措施配置、监督检查、案件查处等提供技术支撑,为水土保持科学研究、标准规范制定等提供较为可靠资料。

  文章来源：中国水土保持科学 第 17 卷摇 第 1 期 水土保持目标责任的内容及其考核方法

  (1. 水利部水土保持监测中心,100055,北京; 2. 北京地拓科技发展有限公司,100084,北京)